AG旗舰厅袁海军：高等教育质量工程：回顾与反思——兼论“国标”的再标准化问题

发布时间：2023-07-17 00:23:11 丨 文章作者：小编 丨 浏览次数：971

　　AG旗舰厅原标题：袁海军：高等教育质量工程：回顾与反思——兼论“国标”的再标准化问题

　　【作者简介】袁海军，男，1957年生，甘肃省榆中县人。长春光华学院高等教育研究所所长、研究员。研究方向：教育政策、民办高等教育。吉林长春，130033

　　【摘要】“高等教育质量工程”是20世纪90年代以来国家组织实施的一系列高等学校教学改革和质量建设计划的总称。根据目标和任务的不同，这项计划可划分为“教改工程”、“质量工程”和“本科教学工程”三个时期，每个时期又以一些标志性事件划分为若干阶段。“高等教育质量工程”的实施，在巩固高校教学工作中心地位、推动高校加大对教学工作的投入等方面发挥了重要作用，但也存在“重点建设”与“全面提高”、“项目化管理”与“常规管理”、“最好的教育”与“适合的教育”等深层次的观念冲突需要及时化解。“普通高等学校本科专业类教学质量国家标准”是“高等教育质量工程”最重要的成果之一，按照国家有关规定加快其标准化进程，是提高其地位、增强其功能的首要任务。

　　【基金项目】 吉林省社会科学基金“十三五”规划2018年度一般自选项目“适合民办高校的优质教育体系构建与实现研究” (项目编号:2018B135;负责人:教授)

　　随着“普通高等学校本科专业类教学质量国家标准”（简称“国标”）正式发布，历时二十多年的“高等教育质量工程”也告全面竣工。那么，“高等教育质量工程”与“国标”有什么关系，它的实施对我国高等学校本科教学质量产生了哪些积极影响？对此，有必要深入了解“高等教育质量工程”的发生发展历程，揭示其历史贡献与时代局限，同时按照国家有关规定积极推进“国标”的标准化建设，是高等学校深化教学改革、加快质量建设的现实要求。

　　“高等教育质量工程”在很多场合又被称为“质量工程”，因此“质量工程”有狭义和广义之分。狭义的“质量工程”是指2007年教育部、财政部推出的“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，而广义的“质量工程”还包括“十二五”时期的“本科教学工程”；进一步回溯，2004年2月《教育部2003-2007年教育振兴行动计划》提出的“高等学校教学质量与教学改革工程”也一度被称为“质量工程”；而要追根溯源，则要上溯到20世纪90年代初原国家教委组织实施的“高等教育面向21世纪教学内容和课程体系改革计划”及21世纪初实施的“新世纪高等教育教学改革工程”。为了论述方便，本文用“质量工程”一词专指2007年至2011年实施的“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，而用“高等教育质量工程”来泛指1994年以来国家实施的系列教学改革和质量建设计划。为保持历史原貌，这些计划的名称不论是全称还是简称，都沿用了当时提法。分期论述如下：

　　20世纪90年代初，我国高等教育质量工程的主题，是深化高校教学内容和课程体系改革，史称“教改工程”。“教改工程”是分三个阶段实施的：

　　“教学内容改革计划”的全称是“高等教育面向21世纪教学内容和课程体系改革计划”，是1994年原国家教委为遏制高校教学质量滑坡、促进教学工作升温而推出的一项全国性教学改革方案。这一时期，高校教学工作的中心地位在市场经济大潮冲击下受到严重动摇，教育质量出现大面积严重滑坡迹象。原国家教委有关领导将其概括为“三种滑坡现象”（有的学校出现了滑坡局面，有的呈现滑坡趋势，有的存在滑坡的潜在危险）和“四个投入不足”（经费投入不足，领导精力投入不足，部分教师和学生对教学投入不足）[1][2]。为有效控制教育质量滑坡局面，原国家教委于1994年6月10日印发《关于加强普通高等学校教学工作的意见》（教高[1994]10号），首次提出实施“面向21世纪教学内容改革计划”的设想。经过充分论证，先后在文、理、工、农林、医药、经济和法学等六大科类范围内批准了211个项目、985个子项目，筹集经费700万元资助项目建设，有关部委也资助100多万元支持教改立项工作。1997年，原国家教委印发《关于组织实施“高等师范教育面向21世纪教学内容和课程体系改革计划”的通知》（教师[1997]3号），实现了改革计划对主要学科门类的全覆盖。“教学内容改革计划”涉及高校教学工作的主要环节，包括人才培养模式、专业培养目标和规格、教学计划和课程结构、教材编写和出版、教学方法和手段等。因其“有组织、较系统、起点高、立意新、整体性强”[3]，受到全国高校和广大教师的高度重视，总共有322所高校、10256位教师和管理人员参与了项目研究，推出了一系列人才培养新方案和高质量的统编教材[4]。这种由国家顶层规划、统筹管理，高等学校积极参与、立项研究的教改工程，开辟了“高等教育质量工程”先河。二十多年来计划形式始终在变，但提高人才培养质量的主题却一以贯之，这也构成了考察“高等教育质量工程”的最佳视角。

　　2000年1月26日，教育部印发《关于实施“新世纪高等教育教学改革工程”的通知》（教高[2000]1号），正式启动“新世纪高等教育教学改革工程”（简称“新世纪教改工程”）。逻辑上，“新世纪教改工程”是“教学内容改革计划”的延续。这项工程包括六大教改项目：高等教育人才培养战略规划研究；高等学校本科教育教学改革与实践；高职高专教育教学改革与实践；现代远程教育资源建设；高校中青年骨干教师培训；高校基础教学实验室改造与建设等。其中，“本科教育教学改革与实践”计划内审批研究项目670个，建成各类“基础学科建设和人才培养基地”近200个，有265所高校承担了研究任务，经费总投入达2530万元[5]。作为“新世纪教改工程”的组成部分，教育部还启动了“世行贷款高等教育发展项目”之软课题“21世纪初高等教育教学改革项目”。共批准立项336个，其中理工类266个、医药类70个，资助经费总额300万元。此外，教育部还实施了“新世纪高职高专教育人才培养模式和教学内容体系改革与建设项目计划”，批准34个项目，选题涉及人才培养模式研究、专业大类人才培养模式与教学内容体系改革、基础课程教学内容与课程体系改革等。

　　2004年2月，国务院批转《教育部2003-2007年教育振兴行动计划》（国发[2004]5号），“高等学校教学质量与教学改革工程”是计划的一部分。这项工程规划了12个项目，实际启动了4个[6]。它们是：（1）“精品课程”项目，3年内共建成国家级精品课程1100多门，并为它们授予了荣誉称号；（2）“教学名师奖”项目，3年中分两批授予200名教师“国家级高等学校教学名师”荣誉称号，其待遇相当于同级科技奖；（3）大学英语教学改革项目，共有400多所高校的200多万名学生参与了计算机个性化、交互式学习；（4）高等学校教学评估项目，确立了“五年一轮”评估制度和普通高校教学状态数据采集和发布制度。此外，还建成了84个国家级实验教学示范中心及全国网络教育公共服务体系、数字化图书馆与优质资源共享系统等。这项工程尽管时间不长，但立意高远、设计科学，多数教改项目都得到继承，甚至连“质量工程”这一缩略用法也被沿用了下来[7]。

　　2007年1月22日，教育部、财政部印发《关于实施“高等学校本科教学教学质量与教学改革工程”的意见》（教高[2007]1号），正式启动了“高等学校本科教学质量与教学改革工程”（简称“质量工程”）。“质量工程”首次聚焦“本科教学”，并有高等教育转型期的鲜明特征。

　　世纪之交的数年间，我国高校的连年扩招导致高教规模的急剧扩张。至2006年，全国普通高校招生540万人，是1998年的5倍；在校生总人数达到2500万人，是1998年的4倍；毛入学率达到22%，进入了国际公认的大众化发展阶段。高等教育在实现跨越式发展的同时，也带来基础建设投入不足、教学质量下滑、毕业生就业困难等一系列问题。为此，国务院在2006年5月10日召开第135次常务会议上做出了控制招生幅度增长、稳定招生规模、切实把发展重点放在提高质量上的重要决定。同年8月29日，在政治局第34次集体学习时再次强调：“普及和巩固义务教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量，是‘十一五’规划纲要对教育事业发展提出的三项主要任务，必须切实抓实抓好。”[8]为落实中央部署，教育部成立“质量工程项目规划工作组”，会同财政部开展“质量工程”前期调研、方案设计、经费测算和项目论证，上报国务院并得到批准。历史地看，“质量工程”是高等教育发展模式从外延式扩张向内涵式发展转型的产物，也是推进转型的重要力量。

　　从 “研究型”转向“建设型”，标志着“质量工程”的性质发生了深刻变化。“研究型”项目是问题导向的，“建设型”项目是任务驱动的，这都是由工程的性质所决定的。回顾历史，“教学内容改革计划”（1994～1999年）是典型的研究型，它纵向以“教学内容和课程体系改革”为主题，横向以文、理、工、农林、医药、经济和法学、师范等7个科类为载体，计划项目类似于科研课题，研究成果多为论文、著作、教材；“新世纪教改工程”（2000～2003年）明显具有过渡性，计划中既有教改项目，又有研究课题；“高等学校教学质量与教学改革工程”（2004～2006 年）项目分两类：“精品课程”“优秀教师”“大学英语”“教学评估”完全是4个“建设型”项目，而列入计划未被启动的部分大多属于应用性研究课题。至2007年，“质量工程”所确立的6个方面17个建设项目都属于“建设型”，除“对口支援”项目外，其余都是针对本科教学的主要环节和主要方面设置的，非常接近于高等学校教学和管理工作的实际状态。

　　“质量工程”之前的“教改工程”时期，项目经费是通过教育部筹集、相关部门资助、世行贷款、高校主管部门配套以及项目承担高校补贴等途径获得的。“质量工程”启动后，中央财政拨出25亿元专项资金用于工程建设。据透露，这是新中国成立以来中央财政用于高等教育教学质量和人才培养方面的最大一笔专项投入。中央的大力支持，极大地激发了高校教学改革和质量建设的积极性。据教育部公布的资料，“质量工程”启动头一年，就立项建设了818个“本科特色专业建设点”、2467门“国家级精品课程”、400个“人才培养模式创新实验区”、360个“国家级实验教学示范中心”、6135个“大学生创新性实验计划项目”、400个“国家级教学团队”、400名“高等学校教学名师”、11000多种基础课程和专业课程教材、9个“大学生竞赛活动资助项目”、200门“双语教学示范课程”，1000万大学生使用了“大学英语学习系统”。另外，还完成“对口支援”项目中受援高校的90个“数字化教室”建设，560名受援高校教师和120名教学管理干部到支援高校进修和学习锻炼 [9]。如此浩大的教改工程，如果没有中央财政的大力支持，其结果是不可预期的。

　　“本科教学工程”与“质量工程”虽然简称不同但全称相同，都是“高等学校本科教学质量与教学改革工程”。从时序上说，前者是后者在“十二五”时期的“二期实施方案”[10]。“本科教学工程”纠正了“质量工程”时期出现的项目多而分散、经费支持力度小、申报审批程序繁杂等问题，注重了项目的集成与创新及工程重点与核心的把握，突出了项目建设对人才培养的综合效益。其历史功绩是：

　　“高等教育强国”建设目标的确立，是对报告关于“建设人力资源强国”目标的回应。时任国务委员在教育部直属高校工作咨询委员会第十八次全体会议上首次提出：“贯彻落实党的精神，建设人力资源强国，就必须建设高等教育强国。”[11]而建设高等教育强国，核心任务是提高高等教育质量。对此，2010年7月29日印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（简称《纲要》）进一步提出：“提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。”为落实中央精神，教育部、财政部2011年7月1日印发《关于“十二五”期间实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的意见》（教高[2011]6号），要求把“本科教学工程”放在建设高等教育强国的大格局中去实施，明确指出：“我国教育事业已经站在从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进的新的历史起点上。高等教育作为科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，在实现‘由大到强’的转变中起着十分重要的作用。”这一论断构成了“本科教学工程”的重要基点。它的使命，就是提高高等教育质量，实现高等教育发展方式“由大到强”的根本转变。

　　“本科教学工程”采取分层管理，中央、地方、高校三级联动的体制，将部分项目逐步由中央向地方下移、由政府向高校转移，实现了本科教学改革和质量建设从立项管理向常态化建设的转变。这一过程大致经过了三个阶段：（1）中央集中管理阶段（2011年至2013年）。教育部成立“本科教学工程”领导小组，决定工程的重大方针政策和总体规划；领导小组下设办公室，具体负责工程建设的日常工作，制订、发布项目指南和规划方案。各地教育主管部门和项目承担学校成立或指定专门机构，对口负责具体项目的规划和实施。（2）过渡阶段（2014年至2017年）。按照中央关于进一步转变部门管理职能的要求，“本科教学工程”管理方式由事前评审变为事中、事后评估与监管，高校在项目管理和实施中发挥着主体作用；项目内容除本科专业类教学质量国家标准研制、国家级教师教学发展示范中心、国家级实验教学示范中心、西部受援高校教师和管理干部进修锻炼这4类仍由国家规划安排外，其余项目均由高校自主安排；立项方式实现了从审批制到备案制的转变，各高校拟定本校教学工程建设方案并报教育部备案，教育部综合各校情况确定当年经费额度，以“打包”整合的方式下达给高校，用于落实国家项目和学校自主安排的工程项目AG旗舰厅。（3）常态化建设阶段（2017年之后）。教育部除发布和推行“国标”之外，将主要力量集中在实施一流课程建设“双万计划”、“六卓越一拔尖”人才培养计划2.0版、专业质量三级认证与排名试点工作等项目[13]。“本科教学工程”项目设置与否、怎样设置，纯属地方政府和高等学校的常规工作，标志着以工程化管理、项目化施工为标志的大规模教学改革和质量建设方式已不适应新时代要求了。

　　实现教育治理现代化，就是要转变政府职能，构建政府、学校和社会之间的新型关系，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成职能边界清晰、多元主体“共治”的格局。其重要标志，就是形成完备的教育质量国家标准和健全的教育质量保障体系。“本科教学工程”新增的“质量标准建设”项目，其任务是组织研究制定覆盖所有专业类的教学质量国家标准，推动省级教育行政部门、行业组织和高校联合制定相应的专业教学质量标准，形成高等教育教学质量标准体系。这个项目是教育部委托其下属的专业类教学指导委员会（简称“教指委”）完成的。项目启动于2013年，至2018年1月30日教育部召开新闻发布会正式发布“普通高等学校本科专业类教学质量国家标准”（简称“国标”），历时5年之久。参与的专家教授5000多人，其中包括50多名两院院士和知名专家。“国标”涵盖了普通高校本科专业目录中全部92个本科专业类、587个专业，涉及全国高校5.6万个专业点[14]。“国标”文本内容包括八个方面，即概述、适用专业范围、培养目标、培养规格、师资队伍、教学条件、质量保障体系和附录。与传统的教育教学规范相比，灵活性是“国标”最显著的特点。它既对各专业类提出统一要求、保证基本质量，又为各校各专业人才培养特色发展留出足够的拓展空间；既对各专业类提出教学基本要求，又对提升质量提出前瞻性要求；既对各专业类标准提出定性要求，又包含必要的量化指标[14]。“国标”的发布，为各地各相关行业部门研究制定人才评价标准提供了依据，也为高校修订人才培养方案，培养多样化、高质量人才提供了依据，还为教育行政部门监测认证高校专业办学质量和水平提供了依据，同时也为我国与其他国家开展文凭互认、学术交流提供了依据，对促进我国教育治理体系和治理能力现代化将发挥重要的基础作用。

　　“高等教育质量工程”的实施过程，正是我国高等教育由精英教育向大众化教育转型、由外延式发展模式向内涵式发展模式转型、由传统的计划管理向现代的教育治理转型的关键时期，因此不免要受来自各个方面的制约，它本身就是各种观念的矛盾集合体。重新认识并化解这些矛盾，是继承和利用好“高等教育质量工程”建设成果的要求。

　　试点先行、全面推广，以点带面、点面结合，是我国推行重大政策时常用的方法。其中，“点”指向效率，“面”指向公平AG旗舰厅。“高等教育质量工程”说到底是国家对于办学资源的重新分配，资源的稀缺性决定了产生效率与公平的矛盾是不可避免的。为调和矛盾，“高等教育质量工程”采取了三项措施：（1）利用现代信息技术，实现“国家级精品课程”资源共享。这可以分为两个阶段：“十五”和“十一五”为第一阶段。“十五”期间，教育部建成1139门国家级精品课程，“十一五”时期又安排3000门课程予以重点建设。为使这4000多门国家精品课程发挥更大效益，教育部启动“国家精品课程集成”项目，建成国家精品课程资源中心，为公众提供课程内容快速访问和个性化主动学习服务。“十二五”为第二个阶段。2011年，教育部启动“国家精品开放课程建设与共享”项目，建设1000门精品视频公开课和5000门国家级精品资源共享课，并在其中遴选出400门国家级网络教育精品资源共享课，通过网络途径促进传播和共享。（2）建立代偿机制，缩小地区差距。2007年，国家将“对口支援”项目纳入“高等教育质量工程”，投入5.1亿元，每年资助受援高校的一批教师和教学管理干部到支援高校进修和学习锻炼，并为受援高校建设一批数字化教室。显然，“对口支援”是“授人以鱼”，重在物质补偿；而质量建设是“授人以渔”，重在能力提高。其结果必然是强者恒强、弱者恒弱，原有差距不但不会缩小，反而会更加扩大。（3）推出“高等教育质量工程”配套政策。1994年6月，原国家教委首次提出的“教学内容改革计划”，就是其印发的《关于加强普通高等学校教学工作的意见》（教高[1994]10号）的一项具体措施；2000年1月，教育部推出“新世纪教改工程”，并于次年8月印发《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》（教高[2001]4号）与之相配套；2004年2月起实施“高等学校教学质量与教学改革工程”，次年1月又印发配套文件《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》（教高[2005]1号）；2007年1月教育部、财政部联合推出“质量工程”，教育部随即于同年2月印发《关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》（教高[2007]2号）；2011年7月教育部、财政部推出“本科教学工程”，教育部便于次年3月印发《关于全面提高高等教育质量的若干意见》（教高[2012]4号）。这种政策配套方式看似很完美，其实并不然。原因在于它们一个务实、一个务虚，一个真金白银、一个镜花水月，一经实施便成了“两张皮”和“夹生饭”。这种政策设计思路，实际上是一块免于“公平性问责”的挡箭牌而已，其预期效果很难得到实现。

　　教育公平是社会公平的基础，而在竞争条件下公平与效率永远都是对立的矛盾。正如《圣经》里说的那样：“凡有的，还要加给他，叫他有余。没有的，连他所有的，也要夺过来。”“高等教育质量工程”的“马太效应”是怎样形成的？这与其立项机制设计中突出激励性、竞争性因素有关。国家规定工程项目建设目标及立项标准，并给予立项高校相应的荣誉称号和资金支持；高校以国家公布的遴选标准聚集、调动、培育竞争优势以争取国家项目，并将获得的项目转换成提高水平、增进声誉的办学资源，从而形成新的竞争优势。这种以竞争为杠杆的机制设计，其结果必然是先入为主、赢者通吃。这一点可以通过对项目去向的简单统计就可以得到证明。以“质量工程”立项情况为例。2011年，我国有普通本科高校820所。设其中112所“211”工程院校为立项竞争的一方，其余708所一般本科院校为另一方，并以2007～2010年期间“精品课程”“特色专业”“教学名师”“示范中心”这4个项目为指标，可以得到双方立项情况的统计结果（见表1）。

　　资料来源：教育部网站上有关部门公布的立项名单。注释：①2008年度国家精品课为400门，其中4门公安类课程由公安部负责组织公示，因此实际公布门数为395门；2009年409门，其中5门公安技术和公安学课程由公安部负责组织公示，实际公示了404门。②2007年第一批高等学校特色专业建设点项目中，北京大学等高校的“软件工程”专业设2～5个不等的专业方向，审批的420个专业点数也包括这些专业方向。③“高等学校教学名师奖”虽然是“质量工程”的项目之一，但评选范围却并不限于本科院校，还有部分高职高专院校，其中第三届18所，第四届20所，第五届16所，第六届20所。除去高职高专院校和“211”工程院校，实际获得“教学名师奖”的一般本科院校则只占24.5%。

　　表1显示，“质量工程”多数项目落户“211”工程院校。考虑到“211”工程院校仅占我国本科院校总数的13.66%，却收获了近六成的项目，其倾向性是显而易见的；再考虑到“211”工程院校主要集中在北京（26所）、江苏（11所）、上海（9所）、陕西（8所）、湖北（7所）等传统高等教育强省，这些省份因此而获得了相对较多的项目；若一般院校再加上经国家批准设立的311所独立学院和国家审定的70个分校办学点（即原来的“成人高校”），“质量工程”项目的集中度还要大幅提高。这种以效率为指向的非均衡发展策略，必然是以牺牲多数地区、多数学校和多数学生的切身利益为代价的，因此是不可持续的。

　　“项目化”是美国IBM公司（国际商业机器公司）于1996年创立并首先使用的组织管理方式，是一种利用项目打包技术，将一项工作整齐地切割成项目，然后实施量化管理的方法。这种方法曾风行全球，在我国经济建设和社会管理的许多部门都得到了运用。“项目化”管理与常规管理相比具有许多明显优势。表现在：（1）精细化施工。仍以“质量工程”为例，它各项目的申报立项、检查验收，专项资金的预算、支出、决算，以及经费执行的监督检查与绩效考评等，都是在教育部和财政部联合成立的质量工程领导小组领导下，由教育部高教司具体推动的。工程建设中每个项目、各项目的每个环节，都有具体而详细的要求和规定。据不完全统计，从2007年1月至2011年7月，共印发“质量工程”专项文件120件，其中由教育部、财政部联署文件就达50份，占总数的40%以上。（2）模块化设计。“质量工程”规划了6类建设项目，代表了高校教学工作的6个主要环节；每个类型又由若干具体项目构成，这些具体项目就是“质量工程”的功能模块（见图1）。从上而下，它是一个可分解的系统，每一个可执行的功能模块，都是可以单独立项、验收的，其中任何一个项目出现问题，都不会影响“质量工程”的总体运行；从下而上，这些模块又可以组合起来形成若干子系统，这些子系统组合起来就是“质量工程”系统。（3）扁平化管理。传统上，教学管理和质量建设是高等学校的基本职能。它纵向设置学部、学院、学系、教研室等教学机构，组织开展具体的教学工作；横向设置教务处，统筹管理全校的学科专业建设、教学计划制订、课程教学组织、教材建设供应、实验实习实训管理、教学改革与研究等活动。通过“质量工程”立项活动，教育部直接介入了高校教学管理工作，从而减少了管理层次，使国家宏观政策与高校教学教改目标相对接，减少了政策信息的损失，从而提高了“质量工程”的实施效率。从而减少了。当然，这种管理不是“接管”或“代管”，也不是与高校“共管”，而是通过制定标准、项目培训、学术研讨、委托管理、成果验收、经费投入等方式影响高校的教学过程；管理的力量也不是通过科层组织垂直传递的，而是以项目管理方式嵌入高校教学过程，从而对高校教学改革和质量建设工作施加影响。

　　目前，“高等教育质量工程”已告竣工，高校教学改革和质量建设也将转入常态化。对此，有两种新情况需要高校去面对：一是如何确保教学改革和质量建设的长效性。提高教育质量是一个长期的过程，绝不可能依靠几次“会战”、实施几项“工程”就能毕其功于一役。能否长久保持对教学改革的热情，长久专注于高等教育质量的提升，是对每一位高教工作者的严峻挑战。二是如何为高校教学改革注入新的活力。“高等教育质量工程”之所以受到高等学校的欢迎，不仅在于其改革主题的重要性，更在于其项目管理的激励性。在生源、师资、资金等办学市场发育并不完善的条件下，政策资源往往是高校竞争的主要内容。因此，与其说“高等教育质量工程”是全国高校教学改革的“大会战”，毋宁说是一场高等教育的“造星运动”。如何让国家投入的这部分稀缺政策资源继续发挥应有作用，不使它们的成色随着工程建设的结束而逐渐流失，是需要高校办学者认真对待的问题。

　　“高等教育质量工程”的终极目标，就是创造“最好的教育”。那么，什么是“最好的教育”？这要从“高等教育质量工程”所秉持的质量观中去考察。分析可知，“高等教育质量工程”的设计理念蕴含了两种思维方式：一是“极致化”思维。“高等教育质量工程”项目是通过层层评审遴选出来的，“国家级项目”以“省级项目”为基础，“省级项目”以“校级项目”为基础，而“校级项目”又是从大量未获立项的项目中淘选出来的，从而形成“三级联动”的“金字塔”结构。处于塔尖的国家级项目肩负着“示范”“推广”的义务，代表了我国教学工作的最高水平。二是“底线”思维。质量提升是一个破浪式推进的过程，既有上升的势头，也必然存在下滑的潜势。为此，“高等教育质量工程”中还有部分“保底”项目，它们不是遴选出来的，而是由教育部委托有关方面完成的。比如，2013年教育部委托“教指委”承担“质量标准建设”项目，历时5年完成的“普通高等学校本科专业类教学质量国家标准”，就是面向全部高校、全部在校生制定的。在“国标”设计者那里，高等学校教学工作是在一个上有标杆、下有底线的框架内有序运行的，因此教育质量是总体可控的。当然，这只是一种应然状态，效果如何还要用实践来检验。客观的说，“高等教育质量工程”对巩固高校教学工作的中心地位、推动高校加大教学基础建设投入，确实发挥了重要作用。但是还应该看到，当前公众对于高等教育质量的满意度并不高。据中国教育科学研究院2016年开展的一项调查显示，社会各界对我国高等教育总体满意度指数为69.42分，其中教育质量的满意度指数仅为67.87分[15]。尽管这不是针对“高等教育质量工程”所做的专项调查，但既然国家耗费了巨大的人力、财力、精力解决高等教育质量问题，就不能说调查结果与“高等教育质量工程”毫无关系。

　　为什么公众“无感”于高教质量建设的成绩呢？或许只能用“质量观”的不同来解释。传统上，高等教育是以班级授课制为基础的，它追求的是人才培养的规模化、专门化和标准化。从这个角度讲，“高等教育质量工程”是成功的。但“成功的”并不意味着是“最好的”，只有“适合的”才是“最好的”。当前，我国正处在工业化中后期，部分地区和行业已开始向后工业化社会迈进，个性化生产已成为财富增长最快的领域之一。反映在高等教育上，其质量标准不仅要适合于国家需要，也要适合于高校的层次和类型，还要适合于学生多样化、个性化的发展需求。《纲要》指出：“关心每个学生，促进每个学生主动地、生动活泼地发展，尊重教育规律和学生身心发展规律，为每个学生提供适合的教育。”这是当前和今后高校教学改革和质量建设的出发点和落脚点。不然，如果仍然信守那种批量化、标准化的陈旧质量观而不思改变，那么资源和精力投入得越多、工作做得越扎实充分，就会与真正的高质量教育离得越远。这是“高等教育质量工程”留给我们的最大启示。

　　“国标”的研制与发布，是“高等教育质量工程”的一大亮点。但若以国家标准化工作规范来要求，还有相当大的差距。推动“国标”的“再标准化”，就是实现“国标”制定的规范化、“国标”制定者“教指委”的合法化，以及政府在高校教学改革和质量建设中定位的合理化。

　　古人云：名不正则言不顺，言不顺则事不成。“普通高等学校本科专业类教学质量国家标准”以“国家标准”命名，实际是对“标准”一词的误用；而媒体和部分官方文件将其简称为“国标”，更是错上加错。国家标准GB/T 3935.1-83对“标准”的定义是：“标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，它以科学、技术和实践经验的综合为基础，经过有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定的形式发布，作为共同遵守的准则和依据。”在这里，“标准”除了其内涵须符合要求外，“主管机构批准”和“特定形式发布”也是必要条件。因此，判断“国标”是不是规范化的“标准”，只要看看是否获得了有关部门的批准就能明了。《标准法》规定，标准分国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。据此，我们检索相关数据库后得出结论如下：（1）“国标”不是“国家标准”。“国家标准”分为“强制性国家标准”和“推荐性国家标准”。其中，“国家标准全文公开系统”[16]收录了“强制性国家标准”1967条，但尚未收录任何教育类标准；收录了“推荐性国家标准”33043条，其中有教育类标准44条，但不包括“国标”在内。（2）“国标”也不是“行业标准”。检索“全国标准信息公共服务平台”[17]，其中收录教育类行业标准（分类代码：JY）221件，但其中并没有“国标”。（3）“国标”也不是“团体标准”。“全国标准信息公开服务平台”共收录教育类团体标准（分类代码：P）42条，但没有一条是“国标”。至于“地方标准”和“企业标准”，因发布者和制定者身份原因可直接排除在外。综上可以看出，教育部发布的“国标”并未获得国家标准委员会的批准或备案，这种所谓的“标准”缺乏最起码的通用性要求，既不受国家标准化法律法规的约束，也无法获得国家有关标准化管理机构的支持，因此它在许多场合是不被承认的。

　　教育标准是国家重要的教育制度之一，是一种根本性的教育规范[19]。而要使“国标”成为高校教学工作的依据、教育部门执法监管的依据、受教育者维权的依据、国际社会互相交流的依据，当务之急是实现“国标”制定工作的规范化，将“国标”纳入国家标准化工作体系中统筹管理。至于能否将“国标”界定为“国家标准”，则要根据其功能和范围来确定。我国给标准划分位阶，是要各类标准根据自身功能和适用范围各安其位，从而形成强制性标准“守底线”、推荐性标准“保基本”、行业标准“补遗漏”、团体标准“搞创新”、企业标准“强质量”的格局[20]。对此，有文章认为教育标准应尽可能以“国家标准”的形式颁布，“通常情况下至少应由国务院颁布教育标准，以确保国家教育标准的权威性、强制性和执行力”[21]。我们认为这既不现实也不必要。《标准法》规定，在两类“国家标准”中，“强制性国家标准”（分类代码：GB）是对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，“推荐性国家标准”（分类代码：GB/T）是满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求。而“国标”只是高校教学工作的质量要求，既无渉安全问题，也算不上是“基础通用”的技术要求。另外，排除“地方标准”和“企业标准”，在剩余的“行业标准”和“团体标准”中，我们倾向于用后者来界定“国标”的属性。理由是：第一，“行业标准”是对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一技术要求所制定的标准，它与“国家标准”的区别只在于范围和等级不同，其内涵是相同或相似的，本身也包括强制性标准和推荐性标准，因此“国标”不可能成为行业标准。第二，“团体标准”是《标准法》修订后为适应市场经济而新增加的，也是国家鼓励使用的标准类型。与其他类型相比，其特点是“三自”：团体自己确立制定程序，自主制定、发布、采纳，社会自愿采用。如是观之，“国标”与团体标准的“三自”特点有很多相通之处。表现在，“国标”既有“规矩”又有“空间”，既有“底线”又有“目标”，既有“定性”又有“定量”[22]，是一个富有弹性的质量标准。它在保基本的同时鼓励创新、鼓励追求卓越，对高校教学工作的指导性多于约束性。这种做法与落实高校办学自主权的原则是一致的。《高等教育法》明确规定：高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。这是因为，再好、再完美的标准也不可能代替高校的教学工作，那种强制要求全国高校使用统一标准、统一计划、材组织教学的时代早就一去不复返了。第三，“团体标准”是在行业行政主管部门指导下，由具有法人资质，且具备相应专业和标准化能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟（即所谓“社会团体”），经过公开、透明、协商一致原则制定，并能够共同使用和重复使用的规范性文件。以此律之，“教指委”还需要取得法人资质，才最终有资格制定具有“团体标准”属性的教学质量标准。

　　如上所述，“教指委”并不具有制定标准的资质。要为“国标”正名，先要为“教指委”“正身”。所谓“正身”，就是明确身份，赋予“教指委”以“社会团体”的合法身份。登陆“中国社会组织公共服务平台”，可检索到社会组织801005个,其中国家级社会组织2306个，但未检索出任何一个“教指委”组织。能够被检索到的，都是在各级登记机关登记注册的合法社会组织。根据《教育部高等学校教学指导委员会章程》（教高厅[2006]3号）规定，“高等学校教学指导委员会是在教育部领导下，对高等学校教学工作进行研究、咨询、指导、评估、服务的专家组织”。究其身份，它不是一级行政机构，而是教育部聘任并领导的专家组织和非常设学术机构；它也不是“社会团体”，因为它并未在登记机关登记并取得法人资格。这种非官非民、半官半民的身份的取得并非始自今日，而是长期发展的结果。“教指委”的前身是成立于20世纪60年代的教材编审委员会。1990年12月，原国家教委改组高等学校理科教材编审委员会，成立7个高等学校理科教学指导委员会，首届任期5年。2001年4月，教育部重组和新设文科、理科、工科、法学和管理类29个学科教学指导委员会，并委托有关部委成立了交通、土建、水利、石油、测绘、武器、航空航天、公安技术、安全工程AG旗舰厅、包装工程、纺织服装等11个学科教学指导委员会[23]。2013年，教育部在“高等教育质量工程”内实施“质量标准”项目，委托“教指委”参与“国标”研制，其地位由此得到明显提高，规模得到迅速扩大。至第五届“教指委”（2013～2017）成立时，其组织由第四届的38个扩大到109个，委员人数达到3000多人。“教指委”委员长期工作在高校教学科研管理一线，是所在领域的公认专家，从权威性、学术性看确实是制定“国标”的合适人选。但是，“合适的”并不意味着就是“合法的”。《社会团体组织条例》规定，社会团体是经业务主管部门审查同意、社会团体登记机关依法登记成立的，具有法人资格、按照章程开展活动的非营利性社会组织。因此，要使“教指委”合法化，就必须将它们从教育部剥离出去，变隶属关系为主管关系、变“非常设学术机构”为非营利性学术团体、变委员聘任制为会员审批制，并在社会团体登记机关履行登记手续，取得独立的法人资格。改变身份并非降低资质，而是以第三方主体身份参与教育治理。《纲要》要求，要“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。这是教育治理体系和治理能力现代化的必然趋势，也是实现教育标准国际化的基本要求。国际上把标准视为世界通用的“技术语言”，当作消除贸易壁垒、促进国际贸易的有力工具，但只有那些由专业社团制定的标准才会得到国际社会的认可和采用，教育领域也是如此。比如，“华盛顿协议”（即“国际本科工程学位互认协议”）就明确规定，“任何签约成员须为本国（地区）政府授权的、独立的、非政府和专业性社团”。我国之所以于2016年成为“华盛顿协议”成员国，就是以“中国科协”的名义加入的。因此，要使“国标”走向世界，就必须对其“再标准化”；而要使“国标”标准化，就要推动其制定者“教指委”合法化，舍此别无他途。

　　南北朝时陆倕在《石阙铭》一文中说：“惟帝建国，正位辨方。”说明政府的合理定位在治国理政中是十分重要的。在我国，政府代表国家举办学校，同时行使管理者的职责，与高校一起构成教育质量建设体系的二元主体结构。这种“贴身”管理和无缝对接，无论在理论上还是实践中，都存在政府“在位”“缺位”“越位”三种状态。比如，建国初期对高等教育实行统包统管，高校按照指令性计划培养人才，这是政府“越位”；“文革”中招生制度被破坏，高校教学工作处于瘫痪、半瘫痪状态，这是政府“缺位”。除了这两种极端状况，近些年来我国相继推出高校“推墙入市”、后勤社会化、大合并、大扩招、“转型发展”等战略，目前尚难简单地用“缺位”或“越位”来置评。“教指委”因研制“国标”而走上了前台，它通过制定质量标准、参与教育评估、提供政策咨询等方式介入教育治理过程，成为政府与高校管理界面上嵌入的一根“楔子”。它使政府与高校之间保持适当距离的同时，也极有可能成为高等教育质量战略中独立的第三方责任主体（见图2）。

　　如图2所示，“教指委”的介入，使高等教育质量标准的生成有了新的机制。对此，潘懋元曾经有过精辟的论述。潘先生根据《教育大辞典》对“教育质量”的释文，将教育质量标准分为两个层次：一个是一般的基本质量要求,另一个是具体的人才合格标准[24]。前一个是人才培养总目标，体现在教育方针政策之中；后一个是人才培养规格和质量标准，是各级各类高校教学工作的依据。“教指委”的介入，将国家的要求、公众的期待、教育家的思想、学校的经验等融会于“国标”之中，成为新时期高校人才培养工作的规范和依据。在“三元”治理体系中，“教指委”发挥桥梁纽带作用，政府退而成为教育资源和公共政策的供给者，并与高校在管理上保持了一定的张力，可一定程度上化解“越位”或“缺位”的风险。

　　据此，我们还可以对“公众对高等教育质量不满意”问题在“投入”上做归因分析。2004年，潘懋元在分析“高等教育质量下降”问题时指出，这个命题“包含一个线]。“真命题”是指高校规模扩大后教育资源投入减少，“假命题”是指高等教育大众化后质量观发生错位。潘先生发现，扩招后生师比从1998年的9.73:1上升到2002年的17.04:1，说明教育资源投入相对减少才是教育质量下降的真正原因。如今十多年过去了，潘先生眼中的“假命题”依然存在，而相对容易解决的“真命题”也还不同程度地存在。比如，2016年我国普通高校平均生师比为17.07:1，说明这种高企的生师比已经成为高校教学工作的常态；现行“高校合格评估指标体系”规定，生师比“合格标准”为18:1，“限制招生标准”为22:1，进一步说明它已经固化为高校办学所依据的合格标准。当然，生师比与教育质量之间并非总是线性关系，最佳生师比是教育质量和办学效益之间多年博弈的结果。但应当指出的是，多年前高校扩招导致的教育质量下降现象依然是人们诟病最多的问题，这不是靠修改生师比合格线就可以抹去的。只有切实履行举办者职责，不断增加对高校的教育资源投入，才是提高高等教育质量的根本办法。

　　[1]孙纬君，陈浩.突出教学主旋律 推动质量上台阶——国家教委高教司周远清司长访谈录[J].中国高等教育，1993（Z1）.

　　[2]陈浩，徐越.教学要升温 教学要再加温——国家教委高教司周远清司长访谈录[J].中国高等教育，1995（1）.

　　[3]黎琳.“高等教育面向21世纪教学内容和课程体系改革计划”述评[J]. 高等理科教育，2001(02).

　　[4]赵卿敏.实施“面向21世纪教学内容和课程体系改革计划”的回顾与思考[J].中国大学教学，2000（03）.

　　[5].2002年5月10日在第四届高等教育国家级教学成果奖暨第三届教育部高校青年教师奖颁奖大会上的讲话[EB/OL].教育部网站，

　　[6]高等学校教学质量工程启动——评选精品课程 嘉奖教学名师 改革英语教学 建立评估制度[N].人民日报，2003-4-10.

　　[7]全面提高人才培养质量 教育部实施高教“质量工程”[N].人民日报（海外版），2003-04-11（2）.

　　[10]高教司司长张大良:改革创新推动高等教育发展[EB/OL].教育部网站，

　　[11].认真学习贯彻党的精神以提高质量为核心加快从高等教育大国向高等教育强国迈进的步伐——在教育部直属高校工作咨询委员会第十八次全体会议上的讲话[EB/OL].教育部网站，

　　[12][13][14][22]吴岩.《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》有关情况介绍[EB/OL].教育部网站，

　　[15]中国教育科学研究院.全国高等教育满意度调查报告[R].中国教育报，2017-5-17（4）.

　　[19][21]国家教育标准体系研究课题组.国家教育标准体系的发展与完善[J].教育研究，2015（12）：4-11.

　　[20]赵剑男,张勇.团体标准与我国标准体系协同发展模式研究[Z].2017年第二届“团体标准研究与实践”研讨会，2017-10-16.

　　[23]高等学校教学指导委员会[EB/OL].，高等学校教学指导委员会/1824904.

　　[24]潘懋元.高等教育大众化的教育质量观[J].江苏高教，2000（01）.

　　[25]潘懋元.新时期中国高等教育的质量战略[J].中国大学教学,2004（01）.返回搜狐，查看更多