半岛电竞：刘福才：论教育政策过程的基本关系

发布时间：2024-02-27 22:54:29 丨 文章作者：小编 丨 浏览次数：964

　　刘福才，济南大学高等教育研究院副教授。济南 250022；谢少华，华南师范大学教育科学学院教授，博士生导师。广州 510631

　　摘要：缺乏有效的政策理论指导是我国教育改革与发展过程中的一个突出问题。对政策过程及其基本关系的考察，实际上是为政策分析和政策行动提供必要的知识基础。围绕教育政策过程中的决策主体、制度环境、政策目标、政策模式等变量，教育政策过程的基本关系范畴可概括为政府主导与群众参与、行动主体与制度环境、政策目标与效果评估、自上而下与自下而上等具体表征。

　　党的十八大提出，要深化教育领域综合改革，着力提高教育质量。教育综合改革的倡议，对于跨越“深水区”，突破“高原区”，具有重要的政策价值。但是，如何实现教育综合改革的政策目标，并非易事。理论是实践的先导，缺乏有效的政策理论指导是我国教育改革与发展过程中的一个突出问题。教育政策理论自产生以来，总是以影响实践、发挥价值引领为己任。为此，提升我国教育改革与发展的政策品质，以更好地引领和支撑我国的教育改革与发展，是当前教育政策研究的学术使命。

　　包括教育政策在内的公共政策过程，是由一系列相互关联的“环节”所构成的完整的动态过程，是决策者利用政治权力，平衡各种社会主体的利益诉求，进行权威性价值分配的过程。正如戴维·伊斯顿(David Easton)认为：“一项政策是由配置价值的一系列决定和行动构成。”[1]政策过程是复杂的，受到一系列内在及外部因素的影响。“在过去的40年中，致力于发展政策科学的学者和分析家已经通过许多案例研究、比较研究、概念与理论批评，处理了与政策过程相关的一系列问题。在相当普遍的层面上，这些问题与下列因素有关：政策行动主体的角色，他们所追求的利益、他们的思想对行动的影响；所执行的政策工具的性质；政府以前的经验对当前和未来行为的影响。”[2]19教育政策过程研究同样涉及一系列特定问题，包括行动主体、机构、制度以及政策所涉及的理念等。教育政策过程充满了利益冲突与平衡，基于教育资源的稀缺性，如何在各种主体之间进行合理、有序的资源配置，是教育政策过程的一个关键特色。对政策过程及其基本要素之间关系的考察，实际上是为政策分析和政策行动提供必要的知识基础。

　　关于政策过程的研究，政策科学形成了两条基本的研究路径：其一是较早形成的阶段性分析框架，该框架将政策过程划分为议程设置、政策制定、政策执行、政策评价和政策终结等若干阶段。这是一条基于时间维度的垂直路径，为人们理解复杂的政策过程提供了一个简化的模型。其二是聚焦政策过程中各类政策主体之间的水平互动。其中，政策网络框架是阶段性分析框架之后发展起来的关于政策过程的研究范式，该范式着眼于参与政策过程的所有参与者，如政治家、政府官员、利益集团、社会组织、专业人士以及相应的组织机构，关注他们对于政策问题的不同理解，他们相互影响的方式，以及相互影响产生的结果。“通常情况下，来自各利益集团、不同层级的政府行政机构和立法机构、研究者和新闻媒体的众多行动者会参与政策过程的一个或多个方面。每一个行动者——不管是个人还是群体——他们潜意识的价值/利益、对情景的判断以及对政策的偏好都不同。”[3]研究教育政策过程的基本关系，需要从过去传统的、表面的过程研究，转向研究政策过程中实质性变量的问题上来，充分挖掘出政策过程背后的诸多变量及其内在关系。聚焦教育政策过程涉及的诸多变量及其关系，能在某种程度上有利于分析和阐明既定的政策，有助于进一步理解和建构适合我国本土化的政策过程并有充分解释力的政策过程理论。

　　针对目前我国教育政策研究的现状，国内学者陈学飞和茶世俊指出：“目前关于教育政策的研究一方面倾向于使用或追求宏大理论，另一方面局限于就事论事，缺少理论抽象与提升。”[4]这种两极现象不利于我国相关决策部门理解教育政策过程的实际，难以建构本土的教育政策理论。在社会学研究领域，罗伯特·默顿(Robert Merton)曾经提出了中层理论的建构设想，“社会系统的一般理论由于远离特定类型的社会行为、社会组织和社会变迁而难以解释所观察到的事物，而对细节的详细描述则完全缺乏一般性的概括。当然，中层理论也涉及抽象，但是这些抽象是与观察到的资料密切相关的，是结合在允许进行经验检验的命题之中的”。[5]换言之，中层理论介于没有理论取向的描述性经验研究与包罗万象的一般理论之间，其意义在于架通抽象理论研究与具体经验分析之间的桥梁。寻找、构建和使用中层理论同样是进行教育改革及其政策研究的一条可行途径。

　　政策过程可以作为一种分析中国教育改革与发展的中层理论。“当我们将理论的视角放在政策过程分析的层面之后，影响政策选择、制定和实施的各种变量和变量之间的关系将成为我们关注的焦点。”[6]我们应该围绕教育政策过程中的决策主体、制度环境、政策目标、政策模式等变量厘清其基本关系，其基本关系范畴有以下具体表征。

　　如何恰当地界定各种决策主体在政策过程中的地位和角色，是有关政策过程研究的一个最基本的问题。“在政策过程中，不可避免地会存在国家主体和非国家主体之间的复杂的互动关系”[7]11这种关系主要体现在是强调国家利益，以政府为唯一决策主体，主要由精英导向的决策方式，还是关注共同利益，强调咨询者和执行者的主体地位，有利于相关者广泛参与的决策方式。

　　政策过程首先需要权力机关的参与。政府主导的决策体现了国家的精英集团如何将他们自己的价值观念、兴趣爱好转化为公共政策。换言之，公共政策实际上是一种政治活动，是由权力机关决定的，体现的是精英集团的利益、价值和偏好。政府选择决定要做的事情，或者选择不去做的事情，反映的正是政府主导决策意义上的关于公共政策的涵义界定。半岛电竞下载注册西蒙(H.Simon)的“理性决策模型”对行政管理学发展初期威尔逊(W.Wilson)所提出的“政治”与“行政”两分法理论进行了回应，认为政治家进行价值选择，以构成政府官员做出更加细密的决策时的决定“前提”[7]92。然而，在由多个环节所构成的政策过程中，除了政治家的投入，还会涉及其他利益主体。实际上，“在政策过程中，常任的政府官员几乎普遍地介入到决策之前的各项准备工作，而政治家由于需要对选民所关注的问题做出反应，也经常对政策执行过程抱持浓厚的兴趣。”[7]93一般而言，政治领导人背后的行政官员常常是政策过程的驱动性力量。

　　解决实际问题是政策过程的逻辑起点。与对政策过程进行描述性事实分析不同，政策科学应当以解决现实问题为导向，坚持明确的规范性，而不是开展纯学术性的争论。所谓明确的规范性，正如拉斯韦尔swell)指出的，政策科学不应披上“科学的客观性”外衣，而应该认识到，在政府行为的研究中，不可能将目标和手段或者价值和技术分离开来。[2]5对政策过程研究强调规范性分析的学者，强调政策主体参与的多元化，在一定程度上把政策过程视为政策倡导者联盟，如萨巴蒂尔(P.A.Sabatier)等人认为：“‘政策倡导者联盟’是那些来自各种职位的人们(选任的官员、政府机构的官员、利益集团领袖、研究者等等)，他们分享着一个由一系列基本价值、关键性的假定和问题意识所构成的一个特定的信仰系统，并在一定时期内在很大程度上协调一致地行动。”[8]在此意义上，具有共同利益个体，会以正式或非正式的形式联合起来，积极参与到政策过程中，向政府提出他们的政策诉求，要求政府解决他们所面临的实际问题。此外，政策研究专家对政策风险提供预警机制。智库和其他研究机构的政策研究者是政策决定的重要信息来源，政策研究就现行的政策体制所存在的问题可以提供一系列被广泛接受和认可的合理预警，从而为后期改革的进行奠定必要的知识基础。智库时代的知识生产正在经历一个结构性的变化，面对政策问题，专家们在应用知识的过程中，“利用系统化的学科和专业知识来帮助人们实现政治、经济及社会治理的理想、意图或战略计划”[9]，在政策过程中发挥智囊作用，有助于科学有效地解决政策问题。

　　当前我国教育政策的制定，一定程度上仍然是政府主导下的强制性制度的形成，体现了政策过程中决策者的主动性及决定性作用。其未来的发展方向将是政府权力下放，尊重基层首创，通过利益表达与整合机制，充分保障非国家主体，特别是广大群众参与政策过程的应有权利及基本利益。我国教育政策过程走的是“从群众来，到群众中去”的群众路线。“党的正确的路线、政策是从群众中来的，是反映群众的要求的、是合乎群众的实际的，是实事求是的，是能够为群众所接受、能够动员起群众的，同时又是反过来领导群众的，这就叫群众路线]权利是在人与人的相对存在的社会状态之中存在的，而权力来源于权利，是为了维护和实现权利而产生的，在这个意义上，权力可以被视作一种手段或工具，决策者正是利用权力来制定教育政策从而保证权利的实现。为此，决策者应从基层实践和人民群众对教育多样化选择要求中完善政策，保护基层教育改革的积极性，“要正确处理最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群众特殊利益的关系，切实把人民利益维护好、实现好、发展好。”[11]这是当前和今后一段时间包括教育政策在内的公共政策过程的基本出发点。

　　行动和社会结构之间的关系问题，是社会理论和社会科学的一个核心问题。社会变迁理论认为，社会变迁是一个动态过程，在这一过程中，“结构决定行动，而行动对结构具有反作用，并因此而改变结构。”[7]46政策过程在社会变迁的动态过程中，一直发挥着重要作用。在任何政策过程中，影响行动的一系列要素，贯穿着整个政策过程，其中制度环境是影响行动的关键要素。

　　政策过程是在一定的组织环境中运作的，其中存在着既定的标准、价值、关系、权力结构和规范，即所谓的制度环境。“制度因素具有两种基本的作用。一方面，决策组织影响着任何一种主体所拥有的决定政策后果的权力的程度；另一方面，一个主体在组织中占有什么职位，决定了他的制度责任以及与其他主体之间的关系，因此也就影响着他对自我利益的界定。”[12]制度分析需要分析制度结构和行动之间的关系，而不是仅仅强调制度的限制和约束功能。结构和制度也可能有进一步区分开来的必要，其中制度被看作是“由‘深深地根植于时间和空间之中’的规则和资源所构造的规范化的实践”[7]59。同样，教育政策过程常常意味着作为利益相关者的行动主体围绕规则本身所进行的教育利益的博弈，在这一过程中，正如历史制度主义学派所认为的，“在一些历史事件中，人们所创造的实际上正是制度环境本身，他们自己以及其他人未来的行动都将在他们所创造的这个制度框架中进行”。[13]结构和制度受到行动的影响而发生变化，其中有些行动的目标就是要改变结构；而制度性的理性选择聚焦于制度规则如何改变受物质自利推动的特别理性的个人行为。

　　大多数公共政策理论将行动主体作为重要的解释变量，如福利经济学和公共选择理论将个人视为设计政策的代理人，尽管这些分析的一些新进展也考虑了行动主体赖以发挥作用的制度环境，但它们的理论前提阻碍其充分考虑影响公共政策的制度因素。其实，行动主体和机构两者在政策过程中都扮演着重要角色，即使某一因素在特定情境中可能比另一因素更重要。毋庸置疑，参与政策过程的个人、团体、阶级和国家都有各自的利益，但是他们表达和追寻利益的方式以及努力的结果是由制度因素来规范的。因此，“必须同时考虑行动主体和制度，而把揭示特定情境下哪一种因素相对更重要的分析工作留给实证分析”。[2]90政策科学的大部分实证分析要求分析者同时将行动主体和制度结构纳入政策过程的分析中。

　　关于行动主体与制度结构的深层次关系问题，不可避免会牵涉关于自由裁量权与规则关系的学理考量。关于自由裁量权的权威界定，戴维斯(Davis)曾经指出：“一个公共官员拥有自由裁量权，意味着无论对他的权力有怎样有效的限制，他依然具有在作为和不作为的可能系列中做出选择的自由。”[14]该定义采取了较为宽泛的视角，涉及对几乎所有的决策情境的关注。英国的乔维尔(Jowell)发展了戴维斯对自由裁量权的研究，将自由裁量权界定为“决策者所拥有的决定策略空间”[15]，认为关键是要确保决策者不能专横随意地决策。乔维尔不同意戴维斯将规则和自由裁量权简单两分的做法，相反他认为，自由裁量权“是一种程度和范围，是在高度和低度之间、一定范围内的一个连续统一体”[15]，并提出，对自由裁量的决策的任何研究，都必须考虑到组织内部的社会过程，研究分析那些必须对规则加以解释的人的态度和信仰。关于自由裁量权的研究有助于我们认识教育等专业性较强的层级组织。在教育的层级组织中，高层的教育决策是高度原则性的，基层的教育决策则具有明显的可操作性。最高层的组织行为或规划行动构成了基层决策的约束条件，但不意味着一定预先确定了基层的决策；因为，越是到了基层、到了地方，所面临的现实教育问题，所要解决的具体任务迥然不同。

　　要把规则和自由裁量权放在一定的关系结构中加以考量，应该超越组织理论对规则和自由裁量权相互关系的传统看法，传统看法从上级的视角出发，关注如何符合理性管理的需要，如何限制自由裁量权。我们应该关注在一定的层级组织内，重视规则和自由裁量权两个概念之间复杂的互动关系。自由裁量权问题在一定程度上是一个规范性问题。在教育政策分析中，同样不存在绝对的规则指导，也不存在随意的自由裁量权。应该同时对规则和自由裁量权加以控制，并在两者之间形成一定的平衡。

　　另外，考察政治体制的性质是理解教育政策过程的手段之一。政治体制可以被宽泛地界定为政治制度的组织化，包括教育政策在内的公共政策随着政治体制性质及其与社会的联结不同而有所改变。政策循环模型使人们得以考察与一项政策相关的所有行动主体和机构的角色，而不仅局限于正式承担任务的政府机构。社会中存在各种不同的利益群体，公共政策过程中，在很大程度上牵涉到的社会行动主体包括利益集团、研究机构以及大众传媒。政策过程所有的行动主体都有其利益，这种利益基于他们通过对政策过程的参与，为了追求各自的利益以多种方式相互作用。他们并非是完全相互独立的、自主决策的行动主体，他们怎样参与政策行动，能否达成政策目标，都受到他们赖以运作的更广阔的制度环境的影响。“在现代政府中，每一个决策者所享有的自由度应受到一系列规则的约束，这些规则不仅明确了何种政府机构或官员能够做出何种决策，而且描述了它们必须遵循的操作过程。”[2]241换言之，这些规则和操作过程为决策者提供了“行为路径”——一种做出某种决策的制度化程序。这些履行程序的规则及标准，可以解释政府的诸多决策为什么常常是例行公事。虽然决策者的自由受到了一定限制，但是决策者们的谨慎，使他们在特定的情况下，能凭自己的判断采取最适当的行动方式。教育政策过程同样需要政策行动主体在制度规约前提下，通力合作，相互配合，主体的行动及行动结构之间的关系应是相辅相成、相互制约的。

　　政策目标是指政策对象所涉及的范围和领域。政策评估是试图判断政策效果是否达成政策预期目标的过程。政策的效果评估是一个异常复杂的过程，所涉及的首要问题就是政策目标的具体化。然而，在具体的教育现实中，“教育政策目标往往不是以一种单一形态存在的，从性质上而言，有些是激进的，有些是温和的；有些是模糊的，有些是清晰的。”[16]正是由于考虑到地方层面教育问题的差异性，国家层面的教育政策所提出的目标往往不够明确。由此，政策目标是否合理，可否能够达成，通过什么政策工具实现政策目标，实现的程度如何等诸多问题，不容易被人们清晰地感知。客观分析的可能性也是有一定限度的，因为政策效果评估需要一个具体的考量指标和标准，而要详细制定出客观的标准，同样面临着难以克服的现实困难。“在公共政策的现实世界里，分析的技术优越性往往要屈从于政治的需要。”[2]6当然，这并不意味着效果评估是个非理性的或者完全政治的过程。为了最大限度地利用政策评估，需要清楚地认识到政策评估过程中理性力量和政治力量的局限性。

　　在理性主义者看来，政策效果评估包括评定一项教育政策是否达到其所提出的政策目标，如果没有达到，就要想办法找出如何消除所面临的障碍。也就是说，在教育政策过程中，首先要界定政策问题，其次要确立政策的目标。在经过政策的制定和执行后，需要根据实际，对教育政策本身的合法性和合理性以及其产生的影响做出评价。詹肯斯—斯密斯(Jekins-Smith)和萨巴迪尔(Sabatier)认为：“政策制定者很少能够通过赤裸使用权力就能使绝大多数人的立场一致，他们必须寻求说服其他的角色扮演者对他们在议题上采取的立场的合法性以及其他备选政策的结果达成共识。”[17]一旦某一决策被认为是对某一政策问题的回应，政府就要通过一系列正式的政策过程，使该决策拥有国家赋予的合法性权威。合法的制度安排还有助于抑制那些可能出现的机会主义的、偏狭乖张的个人行为。政策的合法性“来源于人民的合意，而不是强制力”[18]8。从合法性的视角来评估教育政策，表现在政策实体与程序上，不仅包括政策要符合宪法和法律，还要得到人民群众的广泛支持。合理，是指要充分考虑民意，而民意在决策产品(通常以政策法规的形式表现)中要得到充分体现的前提，就是民众在决策过程中的充分参与。教育政策过程中客观上要合乎法的规定性，同时要体现出公众的广泛诉求。而效果评价最主要的参考依据就是政策目标，即某一教育政策在执行后是否很好地达到了政策确立的目标。如果达到了目标，即说明此政策制定合理，执行有力；如果没有达到目标，则需要从此教育政策过程中的每一阶段进行考虑，从政策问题的界定到政策目标的确定、政策的制定、政策的执行等进行全面考虑，找出不恰当之处。正如戴维·那赫米阿斯(David Nachmias)认为：“政策评估是根据政策和计划所要实现的目标，对于正在推行的政策和公共计划目标的效果做一个客观的、系统的、经验的研究。”[19]这种描述明显反映了一种理性主义倾向。

　　然而，在政策评估过程中，政策学习这一政策过程的副产品尚没有引起政策主体的足够重视，没有成为政策主体的一种自觉行动。从学习的视角而言，政策评估实质上就是政策行动主体对于政策目标的性质及其解决方案的动态学习过程。在彼得·霍尔(Peter Hall)看来，政策学习是一种“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策目标和技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的最终目标”[20]。按照霍尔的观点，学习是政策过程的一种常态，如果政策因学习而变迁，变迁的动力则源自于正式的政府政策过程之内。而在休·赫克罗(Hugh Heclo)看来，政策学习经常是作为政府对于某些种类的社会或者环境激励而做出的反应，是政府在过去经验的基础上对于新形势的反应。[2]303按照休·赫克罗的观点，政策学习是一种由政策制定者进行的，在很大程度上是为了应对变化了的外部“环境”的行为。当外部环境发生改变时，政策制定者为了政策成功，就必须适应这种改变。上述两种观点引发我们进一步思考：学习是政策过程外部强加给政策制定者的过程，还是源自于政策过程内部，即政策制定者根据他们过去的行动，试图改进政策以使政策适应当前环境?这一关键性的理论问题实质上就是政策学习的产生是内生还是外生的问题。不管是内生学习还是外生学习，政策制定者是否能够从中吸取教训，取决于他们吸收新信息的意识和能力。政策行动主体正是通过在对所从事的政策的正式或非正式评估中不断学习，在客观事实和对事实进行主观解释的基础上，做出评估并从中得出教训，而这样的教训又使得他们对政策目标及其方法进行经验性反思，从而不断提升政策品质。

　　通过政策学习，还有助于我们了解各种“政策形态”(policy style)[7]107之间所存在的差异，区分各种决策制度。同样，政策形态所反映的不仅是国家之间的差异，同时也反映着所提出的教育政策问题之间的差异。不同的国家存在不同的教育政策形态，即使在同一个国家，不同的政策共同体中也可能存在不同的政策形态。

　　在借鉴西方经济学有关制度选择和制度变迁机制的理论基础上，林毅夫将制度变迁划分为两种基本类型，即强制性制度变迁和诱致性制度变迁。[21]强制性制度变迁强调制度的变迁来自政府命令和法律引入，而诱致性制度变迁强调的是由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行制度变迁。基于考量两种不同作用方向的制度变迁类型，教育政策过程可以化约为“自上而下”与“自下而上”两种不同模式。

　　“国家的精英通过什么样的过程将他们自己的价值观念和兴趣喜好转化为公共政策”。[18]5该模式假定，政策过程是一系列的指挥链，在这个链条中，政治领袖做出政策选择的指示，这项指示在穿过政府部门的行政机构时，在越来越多的层级中得到具体执行。“自上而下”模式研究的起点是政府的决策，考察行政人员在多大程度上执行决策或未能执行决策，并试图找到这种执行程度背后的原因。该模式把重点聚焦在高层决策者身上，对于底层官员的忽略所招致的批评，导致了对公共政策过程研究中“自下而上”模式的发展。“自下而上”模式的基本假定是，在一个开放的社会里，“任何问题都可以为个人或群体所认识和认同，并能够被提交到政治过程来讨论、辩论和找到解决的办法；公民能够确定、界定自己的利益，可以自我组织起来，说服他人支持他们的事业，能够接近或者成为政府官员，影响政策制定，同时监督政府政策和工程项目的执行。”[18]12“自下而上”的政策模式把注意力集中在政策网络的正式和非正式关系上。为更好地理解政策制定和执行，政策研究者现在已经将研究的重点更多地转移到较低层次的主体身上，在某些情境中，政策实际上是在系统的“街道层官员”这一层级上制定的。“对街道层官员在政策过程中的地位和作用的研究，对于平衡决策研究的自上而下研究视角(top-down perspective)和行动取向的自下而上研究视角(down-topperspective)，是至关重要的。”[7]7

　　“自下而上”模式的倡导者认为，与“自上而下”途径相比较，“自下而上”途径很少暗含着预先假定及因果关系，乃至有关主体与机构之间的层级化的、或者任何其他的结构关系。“要理解政策和行动之间的关系，必须摆脱那种反映规范的、应然的行政或管理观点的单一的过程视角，而努力去发现那些寻求将政策付诸实施的个人和组织之间、政策行动需要依靠的那些个人和组织之间以及由于政策变迁利益受到影响的个人和组织之间的互动关系的复杂性和动力，并对有关的经验材料进行概括。”[7]119“自下而上”的分析模式，对于阐释政策过程的决策主体、政策对象、政策目标、半岛电竞下载注册政策工具及政策效果之间的关系问题，更加清晰有效。

　　中国正处于制度变迁的改革时期，当前我国的教育制度变迁的总体特征表现为：由权力中心领导实施的“自上而下”的供给主导型的制度变迁，逐渐转变为强调上下两个过程的互动，强调社会力量的参与，中央与社会基层力量互动运行的灵活决策机制。一方面，这种机制对社会力量发起的教育改革给予了充分的政策支持，并调动了地方和民间参与教育改革的积极性、主动性和创造性；另一方面，

　　“自下而上”的自发的制度安排，是否能够引致正式的制度变迁，往往还需要通过正规的政府行动来实现。

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